從競爭法到國安──Grab併購foodpanda不只是外送平台之爭

李禮仲／法學教授、前公平交易委員會委員

送平台 Grab 申報結合 foodpanda，一旦獲准，我國外送市場將由近乎雙佔走向單一平台高度集中，且此一市場結構一旦形成，將極難回復競爭。公平會的准駁，牽動數百萬消費者與逾十萬家餐飲業者的權益，並同時觸及市場競爭、資料治理與國家安全等多重公共利益。依《公平交易法》第1條及第13條之規範意旨，主管機關應以最高標準審查本案；於整體經濟利益未能明確大於限制競爭之不利益時，即應駁回結合。

高度集中市場 一旦形成難以回復

foodpanda 於我國外送市場市佔約五成，與 Uber Eats 合計市佔逾九成，形成近乎雙佔的格局。此一數字並非危言：公平會於2024年底否准 Uber 直接併購 foodpanda 台灣時，即以兩造結合後市佔將逾九成、嚴重減損競爭為由。若本案通過，全台約十六萬家餐飲業者中與 foodpanda 合作的十萬餘家、以及倚賴平台維生的數十萬名外送員與數百萬名消費者，都將面對議價籌碼進一步向單一平台傾斜的局面。

數位平台的市場支配地位一旦形成，即具高度黏著與不可逆性；後進者缺乏同等規模的運力、店家網絡與消費者資料，新進競爭者幾乎難以形成有效競爭。正因如此，結合審查不能寄望於「先准後管」——競爭法最有效的介入時點，往往是在市場結構形成之前，而非形成之後，待濫用行為浮現再事後矯正，屆時市場結構早已定型。依《公平交易法》第13條，公平會須衡量結合對「整體經濟利益」是否確實大於「限制競爭之不利益」。在市佔如此集中的前提下，證明效率利益將外溢於消費者、而非僅由平台自身獨享的舉證責任，理應由申報結合事業承擔，而非由社會概括承受。

水平持股，稀釋競爭誘因

真正值得關注者，不只是市場占有率，更是共同持股（common ownership）所造成的競爭誘因弱化。Uber目前仍持有Grab相當比例股權，並長期為 foodpanda 母公司 Delivery Hero 的最大股東；今年七月，Uber 更宣布以約148億美元對 Delivery Hero 發動整體收購。

此一佈局的意義不容輕忽。公平會於2024年底否准Uber直接併購foodpanda台灣，理由正是結合後市場占有率過高並將嚴重限制競爭。如今若透過資本重組達成近似的市場效果，主管機關更應檢視其實質競爭影響，而非僅著眼於交易形式。競爭法所關切者，向來是效果而非意圖：在共同持股的結構下，縱使 Grab 與 Uber 未有任何明示合意，兩者相互競爭的誘因，仍將因彼此的財務利益連結而自然弱化。尤須強調，決定此種誘因稀釋者，是經濟利益的大小，而非表決權的多寡；Uber 於 Grab 可觀的經濟持股，已足以牽動競爭誘因。

準此，本案的股權結構脈絡與限制競爭效果，與2024年底遭否准之案高度近似，公平會自應秉持一致的審查基準，以維持法制的可預期性。主管機關更不能容任一個甫遭否准的結合結果，透過改換資本路徑而借屍還魂；否則結合管制形同虛設。

演算法與資料優勢將進一步鞏固市場力量

數位平台的競爭優勢，不僅來自市場占有率，更來自演算法、資料庫與網路效應。Grab若取得foodpanda龐大的交易資料、配送路徑、消費偏好及商家資訊，將形成更完整的資料生態系，進一步提升演算法效率與市場預測能力，使其他潛在競爭者更難追趕。此種資料集中效應已成為歐盟《數位市場法》（Digital Markets Act, DMA）及OECD近年競爭政策討論的重要議題，也正是平台結合案件必須審慎評估的競爭風險。

國安風險應納入「整體經濟利益」衡量

對數位平台而言，資料本身即具有市場力量（market power），本案將使數百萬名消費者的敏感個資，與十萬餘家店家的營運資訊，集中於單一平台之手。外送平台所掌握者，不僅是消費紀錄，更包括逐筆的精準定位與生活動線；此等資料的高度集中，本身即構成競爭與隱私上的雙重疑慮，更牽動跨境資料治理與國家安全的深層關切。

《公平交易法》第13條所稱「整體經濟利益」，並不以狹義的產業效率為限。第1條既明定本法以「促進經濟之安定與繁榮」為宗旨，而國家安全正是經濟安定繁榮的根本前提，跨國結合對國家安全所生的不利益，即應計入整體經濟利益之衡量，作為其減項。公平會固無須自行認定國家安全事項，仍得將國家安全主管機關的專業判斷，納入第13條的利益衡量之中。當一件跨國結合對國家安全、公共利益的不利益，大於其對我國經濟發展的利益，主管機關即不得對該不利影響恝置不論、逕予核准。

比較法上已有前例。英國2021年國家安全與投資法（National Security and Investment Act 2021, NSIA）第31條即建構競爭與國安並行的雙軌機制：當同一交易同時構成結合、又觸發國安事由時，主管國安的部長得指示競爭及市場管理局（Competition and Markets Authority, CMA）為特定之作為或不作為，且該指示之效力優先於競爭及市場管理局依其他規定所負的義務。我國《公平交易法》要求公平會應確保結合決定之整體經濟利益大於限制競爭之不利益，更足見我國已具備將國安考量融入結合准駁的法制空間。

限期出售持股，維持市場競爭

此類結構性救濟（structural remedies）已是各國競爭主管機關的重要工具。日、韓經驗顯示，主管機關介入命收購方出脫其對競爭業者持股，不僅可行，且有前例。韓國公平會於核准 Delivery Hero 併購市佔第一的 Baemin 時，即要求其於期限內出售市佔第二的 Yogiyo，並就受讓對象進行審查；最終由本土聯盟承接，本土業者得以續存，市場競爭獲得維繫。日本則要求跨國平台落實在地化與合規義務，使本土業者得以與外資抗衡。

要言之，公平會本得視個案命收購方出脫其對競爭業者持股，政府亦可循促進投資與數位轉型輔導機制，扶植本土業者承接並升級，將個資、圖資與產業利潤留在國內。

本案真正考驗的，不只是公平會對一件企業結合案的判斷，而是能否守住市場競爭、資料治理與國家安全三項公共利益的底線。與其在市場結構不可逆轉後再設法補救，不如在此刻依法善盡結合審查職責，避免被否准的市場集中效果，以不同交易形式再次出現。